Hace ya algo de tiempo hablé en el blog del famoso Informe Calzada sobre empleo y renovables. Bueno, pues al fin tuve tiempo para leerlo, y para hacer algunos comentarios, que expongo a continuación (aviso que me he enrollado más de lo habitual, pero es que creo que hacía falta).
Como ya dije entonces, creo que el informe hace algo que no se había hecho todavía, y que es necesario: evaluar el coste de oportunidad de los recursos públicos invertidos en el desarrollo de las renovables. Como todos sabemos, el incentivo público a las renovables es una manera de tratar de internalizar las externalidades medioambientales o de seguridad energética asociadas a las energías fósiles (aunque no es la única, ni posiblemente la mejor manera de hacerlo, sí es seguramente la más políticamente viable). Además, pueden tener ventajas asociadas como la creación de empleo (el que sea una ventaja o no lo discuto luego). Pero eso no necesariamente quiere decir que sea el destino ideal de los fondos públicos. En este sentido, todas las políticas públicas deberían ser analizadas desde una óptica coste-beneficio. Y desde ese punto de vista, los incentivos a las renovables presentan muchas ventajas, pero también tienen un coste de oportunidad: ¿se podrían conseguir más beneficios sociales, medioambientales o económicos incentivando otras actividades (por ejemplo, el ahorro)? Cualquier política sensata debería llevar un estudio de este tipo detrás. El problema es que el informe Calzada no es este tipo de estudio, por varias razones:
La primera razón, no de fondo sino de forma, es que esto no es un estudio riguroso, es un documento de posición ideológica. Aunque se le intenta dar cierto cariz “académico”, le faltan muchas cosas para ello. Para empezar, citar adecuadamente sus referencias, usar referencias no sólo a favor, sino también en contra si las hay, y que estas referencias sean de garantía (en el ámbito académico eso supone usar fuentes con revisión por pares). Y por supuesto, renunciar a muchos prejuicios y apreciaciones que no tienen ningún sentido en un trabajo académico (en especial las que tienen que ver con atribuir todo el déficit de tarifa a las renovables, o decir que la reducción de emisiones es regresiva, sin tener en cuenta nada más), o definir mejor su metodología, y aplicarla rigurosamente, como luego comento.
Segundo problema: el informe parte de la base de que los mercados (especialmente los de inversión y de empleo) son totalmente eficientes, y por tanto niega la mayor sobre el apoyo público a las renovables. Su argumento de fondo es que no hay que subvencionar nada (aunque esto por otra parte resulta incoherente con su defensa de precios bajos de la energía para sostener determinadas industrias, que sólo se puede mantener subvencionando su coste…). Contra esto creo que hay dos argumentos principales.
En primer lugar, parece obviarse la existencia de externalidades medioambientales y de otro tipo en los mercados energéticos, que sí harían necesaria la intervención pública para corregirlas. Por supuesto, esto no responde totalmente a la pregunta de si el apoyo público a las renovables es el instrumento ideal, como ya he discutido anteriormente, pero sí hace que el argumento contra la intervención pública resulte mucho más endeble, e incluso estéril. No me extiendo más en este sentido de internalización de externalidades porque ya se ha mencionado bastante aquí y en otros foros.
En segundo lugar, también se niega la necesidad de intervención estatal para crear empleo. A este respecto hay que tratar dos cuestiones: una, si este argumento es válido o no desde el punto de vista teórico-empírico, especialmente en cuanto a la capacidad de las políticas públicas para crear empleo. Por una parte, si una economía funciona a pleno empleo, el crear empleo en un sector estará destruyendo empleo en otro. Desde este punto de vista, la ventaja de creación de empleo de las renovables podría no existir, como digo en una situación de pleno empleo. Y por otra parte, suponiendo que no estemos en una situación de pleno empleo, también hay que determinar si las políticas públicas como esta son eficaces en cuanto a creación de empleo o no. Yo ahí reconozco que no soy un experto, y que tendrán que ser los macroeconomistas los que se ocupen de esto utilizando los modelos adecuados (que comento más abajo). Además, hay que tener en cuenta que si bien en teoría los economistas ven con recelo la creación de empleo con fondos públicos directos (subvenciones), la situación real es lo que se conoce un “second-best”: los fallos de mercado son tan abundantes en estos sectores que no tiene sentido hablar de soluciones óptimas. En cualquier caso, no me parece haya consenso suficiente en este campo acerca de la inexistencia de desempleo involuntario, o de la falta de efectividad de las políticas públicas para la creación de empleo como para mantener todo el peso en este argumento.
La segunda cuestión es práctica: incluso aunque las políticas públicas no sean eficaces o eficientes, o que alguien pueda pensar que estamos en un mercado eficiente sin desempleo voluntario, lo que está claro es que todos los Gobiernos están lanzando programas de estímulo a la economía, mediante paquetes keynesianos para levantar la demanda, en el cual se pueden incluir tranquilamente subsidios a las renovables. Así que, en este sentido, la pregunta relevante, y por tanto el contrafactual apropiado, es: Puestos a gastar el dinero público, ¿es más eficiente en términos de empleo y de productividad gastárselo en industrias “verdes” o en otro tipo? Sobre todo teniendo en cuenta el hecho ya citado de que el apoyo público a las renovables no viene determinado por su creación de empleo, sino por sus beneficios ambientales y de seguridad energética, que podrían justificar su existencia por ellos mismos. Eso desgraciadamente no lo contesta el informe.
Y finalmente, y quizá el mayor problema del informe: la metodología empleada para calcular los empleos desplazados. Hay muchas formas de evaluar el empleo desplazado por el uso de recursos públicos. Pero lo que no creo que haga nadie con cierto rigor en economía es usar valores medios, tal como se propone aquí. En economía la medida a utilizar es el valor marginal, no el medio: en este caso, eso supondría calcular el uso de capital marginal requerido por unidad de empleo, o la productividad marginal. Eso es lo que permitiría evaluar hasta qué punto el subsidio a las renovables es eficiente o no, usando el mismo paradigma neoclásico que subyace al informe. Si usamos valores medios, y por su propia definición, eso nos llevaría a pensar que la mitad de nuestra actividad económica es ineficiente en términos de creación de empleo (incluso sin intervención pública), lo cual evidentemente no tiene mucho sentido. De hecho, me sorprendería que si el valor medio es el citado (2,2 empleos) el marginal fuera superior a 1 empleo equivalente.
Por supuesto, hay más problemas en la metodología: usar indicadores estáticos y demasiado simples; no definir el contrafactual apropiado (cuál sería el empleo generado en ausencia de subsidios, o dedicando los subsidios a otros sectores); los errores en los datos que se usan de partida (de creación de empleo, o de gasto público). Pero creo que lo crítico es la confusión entre valores medios y marginales. ¿Cómo se podría arreglar esto? Pues usando modelos más sofisticados, como modelos del mercado de trabajo o incluso modelos econométricos o de equilibrio general. De hecho, hay algún intento en este sentido, desde modelos input-output (que sin embargo no comparan con la situación sin apoyo público), o trabajos basados en modelos de ecuaciones estructurales como éste (más simplistas, y no necesariamente correctos, pero que dan más información que el del informe analizado). De esta forma se podría evaluar el impacto marginal con y sin subsidios a las renovables. Además, esto también podría permitir realizar este estudio en un contexto dinámico, o al menos de futuro, en el que se tenga en cuenta la situación futura de nuestra economía, y no la actual (porque, al menos en lo que se refiere a las renovables, la gran escala llegará en el medio plazo, no ahora, y por tanto ahí será cuando tengan más relevancia sus impactos).
Lo ideal en todo caso sería que este trabajo estimulara el desarrollo de estudios serios sobre el tema, que a mí me parecen muy relevantes y necesarios. Desgraciadamente, y posiblemente por falta de tiempo o de recursos, por ahora esto no ha tenido lugar. El único informe a mencionar es el de ISTAS. Sin embargo, creo que este último informe, aunque aporta reflexiones y comentarios acertados (como por ejemplo acerca de la no consideración de las externalidades, de las ayudas públicas a otras fuentes energéticas, o de la estrategia general del modelo energético), peca por su parte de algunos de los defectos del Informe Calzada: falta de precisión en algunos de sus argumentos económicos o en las críticas al Informe Calzada, ideologización innecesaria de algunos aspectos, falta de rigor en las referencias, y sobre todo, ausencia de un cálculo alternativo más acertado. Si bien en su descargo hay que decir que los propios autores lo consideran una primera aproximación, obligada por las circunstancias, sería deseable una extensión del mismo que como digo incorporara una buena estimación del coste de oportunidad de las renovables de un modo riguroso.
Decía Kuhn que los debates entre paradigmas son imposibles desde una misma base lógica, y algo de eso hay en este caso: cada uno defiende sus posiciones desde un paradigma distinto y no necesariamente compatible. Pero creo que en este caso la respuesta más acertada al Informe Calzada es la que utiliza su mismo paradigma, y por tanto tiene una fuerza de persuasión mayor.
NOTA: Agradezco enormemente los comentarios sobre una primera versión de Gonzalo Sáenz de Miera y Pablo del Río. Por supuesto, la responsabilidad de todos los posibles errores sigue siendo exclusivamente mía.
ADDENDUM: Un par de comentarios que he recibido que me parecen interesantes:
I think I spotted two flaws in the analysis/ methodology:
1) In calculating the "cost per job created" the author uses the "full present and future cost of the subsidy for the renewables installed" divided by the megawatts, BUT does not include the positive value creation effect by netting the market capitalizations of the businesses created and serving the outside world, such as Iberdrola, Gamesa, etc etc. these positive NPVs are the market's estimate of the value of the equity in the businesses which Spain has created through such subsidy leadership. These in part reflect the value of non Spanish assets created by jobs and expertise resident in Spain. This must be a counter balance, and when I did the calculation (prior to the crisis admittedly) the sum of the value of the Spanish renewables players was over Euro 7bn (a figure remarkably similar to the Govt subsidy to date).
2) In estimating an "overcost" for the renewable power, the author by definition has over estimated this figure, as the pool price does not adequately reflect the total free float cost of energy in Spain as (apart from it not being real due to costs of transition and other hidden factors) the renewable subsidy, which by his own admission is significant, is not in the median pool price. The assumption being that we have an option and that option is 0 renewables and 100% fossil/ nuclear
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