viernes, 16 de diciembre de 2016

Ganadores y perdedores en la regulación

En estos últimos tiempos, y especialmente tras la victoria de Trump, cada vez está más presente en todos los debates públicos (incluido por supuesto el de la transición energética) el elemento distributivo: quién gana y quién pierde. De hecho, como ya decía hace tiempo, es la desigualdad o la percepción de cómo distintas políticas nos afectan la que seguramente esté detrás de muchos de los cambios políticos que vivimos, incluido por supuesto el caso de Trump, y también detrás del renovado interés por las políticas industriales y el papel del Estado. Incluso aunque estos cambios no vengan necesariamente de políticas específicas, sino de la evolución tecnológica o social.

Es fundamental pues tener en cuenta el aspecto distributivo no sólo al diseñar políticas o regulaciones, sino también de cara a su implantación práctica: en un término que Xavier utiliza cada vez más, las minorías de bloqueo. Esto es un elemento muy importante en innovaciones disruptivas, que cambian el modelo de negocio, el status-quo habitual, y por tanto generan un volumen muy grande de perdedores o ganadores. Y los perdedores están dispuestos a hacer cualquier cosa para defender, como decía un ex-compañero mío, "sus garbanzos". Léase por ejemplo este divertido (por no llorar) recuento de estrategias maliciosas que nos recuerda Calestous Juma.

Todos conocemos muchos casos: los de los taxistas frente a Uber, los libreros tradicionales (o ahora los supermercados) frente a Amazon, el vehículo eléctrico frente al convencional, el carbón frente al gas o las renovables...y eso sin entrar en la famosa futura pérdida de empleos por la automatización...Aunque no todos los casos son iguales.

A veces, los perdedores lo son verdaderamente: gente que, sin comerlo ni beberlo, y haciendo bien su trabajo, de repente se ven fuera de la economía. Y en algunos casos, con una pérdida cultural importante. Yo creo que en estas situaciones es justo tratar de protegerles, o bien tratando de mantener (sólo temporalmente) la viabilidad de su negocio, o mejor facilitándoles la transición hacia otro. Eso sí, esto se puede hacer de buenas o malas formas. Tim Harford por ejemplo analiza las más habituales, con su gran sentido común. Las subvenciones a sus productos (caso del carbón, por ejemplo) no son una buena manera de protegerles, porque la señal a largo plazo no es la correcta, pan para hoy y hambre para mañana. En todo caso, esta es seguramente la pregunta del millón: ya se ha visto que eso de "reeducar" a los trabajadores no es fácil. Y que, como muy bien dice Tim Duy, el simplemente dar dinero puede no ser suficiente:
But people don’t want a welfare check. They want a job. And this is what Trump, wrongly or rightly, offers.
Dicho lo cual, lo que tampoco puede ser es que, por muy justo que sea, haya una muy pequeña minoría que secuestre políticamente al resto. Por ejemplo, el caso del carbón en España: 3.200 empleos directos y 1.000 indirectos que condicionan a todo el sector energético. ¿Es que no hay alguna forma de ayudarles como se merecen sin destrozar el resto?

Además, algunas veces, los "perdedores" lo único que están haciendo es dejar de disfrutar de una situación artificialmente privilegiada. Me refiero aquí a los sectores protegidos, altamente regulados, monopolios u oligopolios no naturales. Estas "pérdidas" me parece a mí que deberíamos gestionarlas de otra forma que las que he puesto en primer lugar, porque la justicia distributiva no puede aplicar igual.

De igual manera, a veces los ganadores no lo son realmente, sino que simplemente se están beneficiando de una regulación incompleta, o de subsidios cruzados, casi siempre relacionado con una estructura fiscal como digo incompleta y a veces ya mal diseñada de partida. Un ejemplo con el que ya estamos familiarizados es el del autoconsumo, otro el del coche eléctrico. Creamos perdedores a base de subsidios. No creo que sea la forma de hacer buena regulación...

Y por último, hay que tener en cuenta a los ganadores silenciosos: en muchas de estas innovaciones disruptivas, y también en otras no tan disruptivas, pero que no conseguimos hacer avanzar, el que gana es el consumidor, pero no siempre tiene el mismo poder de representación o de negociación que la otra parte. Para mí el caso evidente en el sector energético es el que tiene que ver con el ahorro. Todos nos beneficiamos, pero como ninguna empresa ha sido capaz de diseñar un modelo con el que gane dinero (en parte también por los bloqueos de los que ganan dinero con el modelo actual), pues seguimos sin hacer todo lo que deberíamos.

Eso sí, cuidado por supuesto con los que se arrogan el poder de representar a los consumidores, a los ganadores silenciosos. ¿Es la National Rifle Association un buen representante de los consumidores en general?¿Representan de verdad las asociaciones automovilísticas a los ciudadanos, o a otros intereses mucho más reducidos? Seguro que se os ocurren muchos más ejemplos de falsos abogados defensores de lo público, de lo que conviene a la sociedad, además muchas veces trufados de una superioridad moral insultante.

Cuando en un debate sobre estos temas faltan estas reflexiones, lo más probable es que la solución no sea la más apropiada. Claro, la cuestión es, como me decía Heikki el otro día, cómo conseguimos que nuestros políticos, acostumbrados a recibir a todos los afectados, cada uno llorando por lo suyo con mayor o menor razón, sean capaces de distinguir la paja del grano, y además sean capaces de renunciar a ese poder que les conceden los Presupuestos Generales, o la tarifa eléctrica...

Aun sabiendo todas las limitaciones que tiene el análisis coste-beneficio, y la necesidad de incorporar elementos no sólo económicos a la discusión, el poder evaluar la rentabilidad social de las regulaciones o de sus cambios es fundamental. En particular, un tema que siempre sale en la discusión es el empleo, que es muy difícil de estimar. Los de RFF han publicado un nuevo modelo de equilibrio general que permite estimar efectos sobre el empleo (que sí, que ya sé que es un coste, pero a lo mejor es un coste que tenemos que asumir como decía antes, para compensar a los perdedores). Tendríamos que avanzar en esta línea de evaluar mejor las consecuencias de las regulaciones (o de la falta de ellas), especialmente en lo que se refiere a sus aspectos distributivos, si realmente queremos tener una sociedad en paz.