Las políticas de apoyo a las renovables

Mi artículo de esta semana en Soitu:

Estos días en EEUU se está discutiendo mucho sobre las políticas de apoyo a las renovables, ya que son un elemento central de la política energética y medioambiental de Obama fundamentalmente por dos razones: en primer lugar, para conseguir una mayor independencia energética, y en segundo lugar, para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. Así, parece que el paquete del “estímulo” llevará incluido una cantidad específica para apoyar las renovables, también por su posible contribución a la creación de empleo “verde”. Esto está originando dos tipos de discusión allí. La primera, si hay que apoyar las renovables específicamente; y la segunda, cuál debe ser el formato en que se haga.

Sobre el primer tema: como en otros asuntos, el debate está en si hacen falta políticas de apoyo a tecnologías específicas como las renovables o si basta con una política general de aumento de la seguridad energética o de limitación de emisiones de CO2. El Wall Street Journal y el Los Angeles Times, por ejemplo, hacen una defensa de lo segundo. Y el caso es que, en teoría, tienen razón: lo óptimo, en un mundo ideal, sería incorporar la externalidad correspondiente (asociada a la vulnerabilidad energética, o a los daños por el cambio climático) a las fuentes energéticas que la causan, y el mercado se encargará de lograr la asignación de recursos adecuada. Así, por ejemplo, si incorporamos al carbón, al gas, o al petróleo un extracoste asociado a su impacto ambiental, o a su contribución a nuestra vulnerabilidad energética, esto haría que el carbón o el petróleo fueran más caros, y que las energías renovables por ejemplo fueran más rentables que ellos. Y si no son más rentables en estas condiciones, es que no son interesantes desde el punto de vista social. De hecho, otra de las ventajas de este enfoque es que es el mercado el que elige cuál es la mejor manera, desde el punto de vista social, para lograr mayor seguridad energética o menores emisiones (que no tiene por qué ser las renovables, sino por ejemplo el ahorro).

Pero claro, esto es en un mundo ideal. En el mundo real las cosas son más complicadas, y la primera complicación es que los mercados no son perfectos: hay riesgo e incertidumbre tecnológica (por ejemplo, asociada la vulnerabilidad, a los costes de las tecnologías, a su evolución futura, etc.), y también hay incertidumbre regulatoria (no sabemos si una determinada política se va a mantener o no). Y no hay mercados que permitan asegurarse frente a todas estas contingencias. Tampoco es tan fácil conocer bien cuál es la externalidad asociada a los daños por cambio climático, o a la vulnerabilidad energética. Si a eso le sumamos otros posibles problemas, como la racionalidad acotada de los decisores, todo hace que, aunque en teoría este enfoque sea el ideal, en la práctica pueda no ser suficiente.

Por ejemplo, en Europa ahora tenemos un mercado de emisiones de CO2 que hace que se genere un precio por emitir. Y este precio se suma a los costes de las fuentes de energía de origen fósil, lo que debería hacer que las energías renovables o el ahorro fueran más rentables, y que algunas de ellas (la eólica, por ejemplo) se hicieran más interesantes que las fuentes fósiles. Pero resulta que, por un lado, no está claro que el precio del CO2 esté reflejando adecuadamente el coste de las externalidades: los gobiernos no quieren que el precio sea muy alto, porque eso supone un aumento de los precios de la energía, y por tanto protestas de los consumidores, pérdida de la competitividad industrial, etc., así que posiblemente lo mantengan más bajo de lo que debería. Además, las incertidumbres (y sobre todo, la imposibilidad de cubrirse frente a ellas) hacen que los inversores, incluso aunque el precio del CO2 fuera suficiente, no se atrevan a invertir en nuevas tecnologías, porque no saben qué va a pasar con los precios del CO2 en el futuro, o con los costes de las nuevas tecnologías. El resultado es que esa competencia “ideal” que debería estar teniendo lugar entre las fuentes fósiles y las renovables no ocurre, como digo fundamentalmente por la imposibilidad de asegurar (al menos, en un nivel razonable, porque siempre hay que dejar algo de riesgo empresarial) la rentabilidad de la inversión.

Es decir, que una política “óptima” en un mundo ideal no nos permite conseguir esa asignación óptima desde el punto de vista social en un mundo real. ¿Qué alternativa tenemos? O intentamos eliminar los problemas citados antes, lo cual parece casi imposible (tanto desde el punto de vista político como técnico), o implantamos políticas específicas de apoyo a las energías renovables que nos permitan alcanzar un nivel adecuado de las mismas. Este nivel adecuado debería ser el que indicara una internalización óptima/teórica de las externalidades, y como decía antes debería considerar todas las posibles alternativas para mejorar la seguridad o reducir las emisiones, no sólo las renovables.

En cualquier caso, esto nos lleva al segundo punto de la discusión: suponiendo que sabemos el nivel de renovables que queremos alcanzar, ¿cuál debe ser la política a usar para conseguirlo? Aquí hay fundamentalmente dos alternativas: garantizar en mayor o menor medida el ingreso de los productores renovables (lo que se conoce habitualmente como “feed-in tariffs” o primas en España), o garantizar la cantidad de renovables a introducir en el sistema y luego dejar que sea un mercado de certificados renovables el que fije el nivel del apoyo económico (llamado “renewable portfolio standard” o “certificados verdes negociables”). El primer enfoque es el que se ha utilizado en Alemania o en España (y también en Canadá, cerca de EEUU), y que se ha demostrado muy eficaz (al menos para algunas tecnologías). El segundo es el que se utiliza en muchos estados de EEUU (Texas, Nueva Inglaterra, etc.) o en el Reino Unido.

El primero como digo se ha mostrado muy eficaz, fundamentalmente por la seguridad que aporta al inversor: al garantizar el ingreso, es más fácil conseguir financiación para el proyecto, y además ésta es más barata. Dado que las energías renovables son intensivas en capital, esto es un componente fundamental del coste final, y por tanto permite abaratar el mismo. Sin embargo, tiene un problema fundamental, que la prima la fija el regulador, quien no tiene por qué tener la información apropiada sobre los costes de las tecnologías, y por tanto puede fijar la prima demasiado alta (y por tanto incentivar demasiado algunas tecnologías) o demasiado baja (y como resultado no conseguir nada). Esta misma razón hace que la eficacia y la eficiencia de un sistema de primas dependa fundamentalmente de su nivel, y la fijación del nivel adecuado sea más complicada.

Para tratar de solucionar este problema está la alternativa de fijar la cantidad a alcanzar (bien globalmente, o por tecnologías) y dejar que sea un mercado de certificados verdes el que establezca el apoyo económico apropiado. La ventaja de esto es que quien fija el nivel del apoyo es el propio mercado de las renovables, que es el que tiene la mejor información sobre costes, y por tanto es más fácil que el nivel de apoyo sea el eficiente. Pero de nuevo, aquí también hay problemas, fundamentalmente de incertidumbre: cuando alguien invierte en renovables, no sabe si muchos otros van a hacer lo mismo. Y si lo hacen, la oferta de renovables superará a la demanda y por tanto el precio del certificado verde será cero, lo que a su vez haría que la inversión no fuera rentable. Esto lo que hace es que, para compensar este riesgo, los productores instalen menos renovables de la deseada, y por tanto el precio del permiso sea mucho más alto que incluso una prima mal fijada. Es decir, que los consumidores están pagando más por las renovables que en un sistema de primas, y a igualdad de cantidad, esto los hace menos eficientes.

Así que, como vemos, los dos sistemas tienen ventajas e inconvenientes. En la práctica, el primero (primas) se ha demostrado como más eficaz y el más eficiente también, pero eso no significa que sea lo mejor. De hecho, sería fácilmente mejorable modulando mejor las primas, o permitiendo que sea el mercado el que revele la prima adecuada. Y también sería fácil mejorar los certificados verdes, facilitando el establecimiento de contratos a largo plazo que permitan reducir la prima de riesgo.

También se podría pensar en recuperar las subastas de potencia renovable (con muy mala fama por su aplicación fallida en el Reino Unido, Francia o Irlanda, aunque el fallo no fue el sistema en sí, sino su diseño específico). Las subastas permiten que sea el mercado el que fije el nivel adecuado del apoyo económico, pero luego lo garantizan durante un período de tiempo razonable, lo que da seguridad al inversor. Por tanto, parece que solucionan algunos problemas (aunque también pueden tener como digo otros problemas si no se diseñan bien).

Así que, para resumir, ¿qué se podría recomendar a Obama desde la experiencia europea? Primero, que todo indica que hacen falta políticas específicas de apoyo a las renovables, pero que el nivel a alcanzar de las mismas debe decidirse de forma adecuada, considerando todas las posibles alternativas. Y segundo, que la política a utilizar debe concentrarse no sólo en la política en sí (primas, certificados o subastas), sino también en un buen diseño de la misma. En principio, las primas han sido muy eficaces para algunas tecnologías, pero deben diseñarse bien. Los certificados verdes también tienen ventajas evidentes, de nuevo si hay un buen diseño. Y también sería posible volver a considerar unas subastas bien diseñadas. Por supuesto, no sólo Obama debería considerar estas experiencias, también a nivel europeo y nacional pueden ser interesantes…

NOTA: Por si ayuda a entender algunas cosas, mi premisa inicial es que hace falta reducir las emisiones de CO2, y por tanto la eficiencia o eficacia de las distintas opciones se mide con respecto a eso.