Imposición óptima e impuestos energéticos

Hoy, en lugar de comentar un único artículo como otros jueves, voy a cubrir un tema a lo largo de varios de ellos. Y es que otra de las cosas buenas que tiene estar por Cambridge es que puedes tomarte un café o compartir una comida con expertos en temas variados, pero siempre apasionantes. En este caso me refiero al director del EPRG, David Newbery. Además de uno de los reguladores energéticos de referencia, junto con Ignacio Pérez Arriaga y otros, el prof. Newbery es un economista de gran prestigio que ha trabajado mucho en temas de fiscalidad e imposición óptima.

Y el otro día, en la soleada sala de profesores de la Facultad de Económicas de aquí, y tras luchar para conseguir una cápsula de café (porque, curiosamente en una facultad como esta, las cápsulas son gratuitas, con lo que ya sabemos lo que hace la gente con ellas...), tuve la oportunidad de hablar con Newbery sobre impuestos energéticos. No tanto sobre impuestos pigouvianos (los que internalizan externalidades), ni sobre impuestos que tratan de capturar rentas de monopolio (como los que aplican en el caso de las importaciones de petróleo, por ejemplo). El objeto de la charla eran los impuestos que financian bienes públicos relacionados con la energía (como las políticas de renovables, o la pobreza energética, o las compensaciones extrapeninsulares en España). ¿Cómo gestionarlos de forma óptima?

El punto de partida era la teoría de la imposición óptima de Mirrlees y Diamond, que perfeccionaron la idea original de Ramsey (1927), según la cual, para minimizar las distorsiones causadas en la economía por los impuestos (no pigouvianos, más sobre esto luego), lo que hay que hacer es establecer los impuestos sobre los distintos productos de forma inversamente proporcional a su elasticidad-precio.

Diamond y Mirlees (1971), como decía, avanzaron sobre ello y concluyeron que el impuesto óptimo debería ser nulo para todos los bienes intermedios. Y, para los bienes de consumo final, Atkinson y Stiglitz (1976) propusieron que los impuestos deberían ser iguales para todos ellos. Aunque Mirrlees (1976) lo extiende a múltiples consumidores y dice que, realmente, habría que cargar más impuestos a aquellos bienes hacia los que los individuos con mayor capacidad (de producción) muestren una mayor preferencia; o en función de su complementariedad con el ocio.

El resumen: que la imposición óptima sería aquella que no carga el consumo intermedio, y que afecta a los consumos finales en función de su relación con los incentivos al trabajo. Esto es lo que trata de hacer el impuesto sobre el valor añadido, que según los más puristas, debería ser el único impuesto de carácter recaudatorio de la economía. Más sobre las ideas de Mirrlees en esta entrada escrita recientemente por Xavier y JM Labeaga con motivo del fallecimiento del sabio británico.

Esto, llevado a términos energéticos, y tal como explica Newbery aquí, supone que, salvo por los impuestos pigouvianos (es decir, los que internalizan externalidades) o los que tratan de capturar rentas, no deberíamos aplicar cargas o impuestos a la energía para usos intermedios (es decir, para clientes industriales o comerciales), sino sólo a los consumidores finales. Y que, además, la forma apropiada de hacerlo sería simplemente subir el IVA (en lugar de bajarlo, como proponen algunos). Si esto puede crear algún problema para consumidores vulnerables, la forma de arreglarlo sería con una transferencia a tanto alzado (como proponíamos precisamente nosotros en nuestro informe sobre el tema). Su conclusión (para Reino Unido, pero fácilmente generalizable):

energy taxes and subsidies need to be reformed in line with principles of sound public finance, and the support instruments directed to better achieve their objective at least cost. This requires raising the energy VAT rate to the standard rate, financing all environmental and development public goods from general tax revenue, and replacing the RO scheme with capacity auctions

Pero la realidad es algo más complicada: por ejemplo, hay que tener en cuenta que algunas de las necesidades de financiación están asociadas a objetivos impuestos sobre determinadas variables energéticas: es el caso del la eficiencia energética o las energías renovables, cuyos objetivos se fijan sobre el consumo de energía final, o de energía primaria. En este caso, podría tener sentido que estos bienes estuvieran sujetos a un precio de escasez, que se internalizaría directamente en el precio de cada uno. Pero el problema es que este precio de escasez sólo es óptimo si se establece la restricción correcta. Si, por ejemplo, el objetivo de renovables, que cuenta contra la energía final, sólo se impone con respecto a la electricidad, ya la hemos fastidiado, porque estamos penalizando indebidamente a la electricidad frente a otros bienes energéticos. ¿Qué hacemos entonces?

Volvemos al resumen pues de la teoría sobre cómo financiar estos bienes públicos:

- Si están asociados al consumo de un bien en el que se puede internalizar el precio de escasez, adelante: fijemos el precio de escasez (o mejor, dejemos que lo fije el mercado a partir de una restricción) y listo;
- Si no es posible esta opción (porque no se puede establecer una restricción transversal), o si no hay objetivo asociado (por ejemplo, en el caso de la pobreza o las extrapeninsulares), entonces lo mejor sería financiarlos desde Presupuestos Generales, subiendo el IVA en toda la economía lo que haga falta. Nótese que en ningún caso se plantearían impuestos específicos sobre la energía, más allá de los pigouvianos o los asociados a objetivos específicos.

¿Es esto lo óptimo? Pues lo sería en una economía first-best. Pero, como decía Dixit, eso es una utopía. Estamos en un second o third-best, siendo optimistas. Y además hay que tener en cuenta, según Newbery, la viabilidad política: ¿podemos construir un argumento plausible desde el punto de vista político? Por ejemplo, una reforma como la planteada supondría quitar los impuestos a la industria y el comercio, pero subírselos a los consumidores (a través del IVA). Eso, evidentemente, no parece muy popular en los tiempos que corren...

Por todo ello, Newbery plantea pasos más modestos, pero quizá más aceptables políticamente. Primero, estudiar los límites de la imposición al transporte. En el caso de Reino Unido, que ya es alta, Newbery no ve posibilidad de seguir progresando (en España sí parece haber algo más de recorrido). Así que, por un lado, propone reducir los impuestos para la industria y el comercio, y subir los de los consumidores finales hasta donde se pueda. Y, cuando ya no se pueda, propone trasladar impuestos de la electricidad al gas. Esto estaría justificado además por el hecho de que el gas es importado (y por tanto negativo para la seguridad energética), y por su contribución a los objetivos de renovables.

Por supuesto, todo esto sin entrar en reformas fiscales verdes, sobre las que Newbery no parece demasiado optimista...